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08 de enero de 2013
En EE.UU., como en el resto del mundo, los permisos gubernamentales y las políticas regulatorias son muy importantes para el desarrollo de la maricultura, y las trabas existentes impiden el desarrollo de esta actividad hasta el máximo de su potencial económico. El presente trabajo sugiere algunas razones por las cuales el gobierno de este país es poco favorable hacia esta actividad, y sugiere estrategias para superar estos retos.
Por: Gunnar Knapp
Los EE.UU. tienen grandes ventajas potenciales para el desarrollo de la maricultura, incluyendo su amplia zona costera, aguas limpias, mano de obra calificada, altos niveles de tecnología, excelente infraestructura, un sistema económico y legal estable, y un creciente mercado para los pescados y mariscos.
Sin embargo, la maricultura de este país es pequeña y no crece; una razón es el poco favorable ambiente creado por las dificultades para conseguir permisos del gobierno y las estrictas políticas regulatorias. (Fig. 1 y 2).
Dada la importancia de estos aspectos, quienes apoyan la maricultura en los EE.UU. deben pensar claramente por qué las políticas no son tan favorables, y qué hacer para cambiarlas.
La maricultura presenta retos técnicos y económicos considerables. Sin embargo, sus partidarios deben reconocer que los retos políticos enfrentados por esta actividad son igual de importantes. Requerirá de un esfuerzo conjunto entender y superar estos obstáculos para conseguir permisos y políticas regulatorias que permitan y fomenten el desarrollo responsable de la maricultura.
Políticas del Gobierno quea fectan a la maricultura
Existen una gran variedad de políticas gubernamentales que podrían afectar a la maricultura.
Pueden ser divididas en tres tipos: políticas de renta, regulatorias, y otras. Todas ellas son importantes, pero sus efectos no son simétricos. Las políticas favorables, como son el apoyo a la investigación y el mercadeo, no pueden contrarrestar políticas desfavorables, y un simple estándar regulatorio puede hacer que la acuicultura sea técnica o económicamente imposible.
Ejemplos de políticas poco favorables a la maricultura en los EE.UU.
Los permisos y regulaciones para la maricultura de los EE.UU. no pueden compararse con cualquier política de cualquier agencia en particular. Constituyen un amplio rango de políticas de diversas agencias a nivel federal, estatal y local,que difieren entre ellas de estado en estado o entre regiones. Sin embargo, parece razonable concluir que el efecto combinado de todas ellas ha provocado que muchos tipos de maricultura sean difíciles o imposibles de lograr en gran parte del territorio nacional. Algunos ejemplos son la prohibición de la acuicultura en Alaska, la ausencia de mecanismos reguladores de aguas federales(tres millas alrededor de la costa),y la complejidad, inconsistencia y retrasos regulatorios.
En una encuesta aplicada a criadores de moluscos (dos tercios de los maricultores de EE.UU.), se encontró que los acuicultores percibían un riesgo institucional significativamente mayor asociado con las regulaciones y permisos, que los riesgos asociados con los mercados, el medio ambiente o el clima. El nudo lo generan las regulaciones locales y estatales, independientemente del estado o localidad, donde el mayor riesgo es el ritmo con el que cambian, lo que hace difícil mantenerles el paso. En otro estudio, el por qué de que algunas compañías acuícolas se vayan de los EE.UU. para invertir en otros países, son la estricta regulación ambiental, la incertidumbre en los costos, la oposición de los dueños de las costas y un mercadeo débil, entre otros.
¿Por qué las políticas de EE.UU. no son favorables a la maricultura?
Un buen inicio para enfrentar los retos políticos con respecto a la maricultura es pensar claramente por qué esta actividad enfrenta dichos obstáculos. Hay cinco factores que contribuyen al problema.
1. La maricultura es una actividad nueva y poco desarrollada.
Esto genera muchos retos. No puede alcanzar economías de gran escala en producción, procesamiento, transporte o comercialización. No puede aprender e innovar a partir de la experiencia práctica. Pero esto también genera retos políticos. Al ser tan nueva, la maricultura no puede demostrar sus beneficios y es más fácil exagerar sus riesgos.
Quienes se oponen a la acuicultura son percibidos como grupos de prevención. Para sobre ponersea los obstáculos que enfrenta, la maricultura de los EE.UU. necesitará de patrocinadores en todos los niveles del proceso político. Todo esto necesita gente y dinero y pocos ciudadanos tienen conciencia de que tienen un interés directo en el tema. En gran parte de los EE.UU., la maricultura se encuentra muy abajo en la escala de temas políticos, atención necesaria para que la gente entienda, acepte y apoye esta actividad.
2. Los peces y aguas marinas son tradicionalmente recursos públicos. El concepto de la propiedad privada de la tierra es plenamente aceptado en las leyes y la cultura de los EE.UU. Muchos norteamericanos se oponen al desarrollo de la tierra para fines de minería,hospedaje o agricultura industrial,pero no se basan en el principio de que la tierra o los recursos no deberían ser propiedad privada.
En contraste, no hay una tradición de propiedad privada enlos peces marinos o los mares. Muchos ciudadanos se oponen al uso privado exclusivo o derecho de explotación de las costas, el agua o los peces. La tradición de que los peces y aguas marinos sean recursos públicos impone una carga adicional al desarrollo de la acuicultura. Antes de que se pueda comenzar cualquier tipo de maricultura, se deben crear nuevos mecanismos para uso exclusivo en aguas marinas.
Los esfuerzos para implementar regímenes de administración para pesquerías, como las cuotas individuales de pesca, enfrentan la misma resistencia filosófica. Sin embargo, conforme los regímenes vayan siendo implementados, la actitud pública podría cambiar al ser más evidentes la lógica económica y las ventajas de los derechos exclusivos de uso de las aguas. El mismo proceso podría ocurrir con la maricultura, pero tomará tiempo lograrlo.
3. Muchos estadounidenses perciben efectos potencialmente negativos en la maricultura, sin observar efectos positivos. Muchos grupos lo piensan así, entre ellos los pescadores comerciales, los residentes de las costas y los protectores ambientales.
Estos grupos juegan un papel significativo en las políticas de los EE.UU., en los procesos políticos y regulatorios en todos los niveles de gobierno. Por ejemplo, los pescadores de salmón en Alaska impulsaron la legislatura estatal de 1990 que prohibió el cultivo de peces, y continúan oponiéndose al desarrollo acuícola a nivel federal.
De igual manera, los residentes de las costas se han opuesto a la maricultura en estados como Mainey Washington. Parte de los procesos de aplicación para permisos y licencias necesarios para operar en el ambiente marino es una serie de reuniones con el público en general y los inversionistas. El cambio demográfico hacia una población compuesta por personas retiradas, produjo que los veraneantes se convirtieran en residentes permanentes. Las comunidades costeras ahora venal océano con fines recreativos, y los pescadores y acuicultores deben defender sus casos a nivel local ante personas que no tienen un historial o un enlace con el océano como medio de vida.
Para quienes ven sólo los efectos negativos de la maricultura, es fácil oponerse a ella. La actividad tiene muchos aspectos positivos, como la creación de trabajos, ingresos por impuestos y sinergias con otras industrias marinas, así como una reducción en la dependencia a las importaciones; pero los partidarios de la acuicultura han fallado en hacer notar estos beneficios potenciales.
4. Las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s) se han opuesto a la maricultura.
Muchas ONG’s han invertido grandes cantidades de dinero y esfuerzo en promover la prohibición, retraso,restricción o regulación de la maricultura en los EE.UU. Estas organizaciones han jugado un papel importante en influir al público, la prensa, los políticos y reguladores, logrando que existan tantas políticas poco favorables para esta actividad. Algunas entidades opositoras a la maricultura son la Fundación Packard, Greenpeace, el Fondo porla Defensa al Ambiente, entre otros. La escala, objetivos, estrategias y argumentos de estos grupos varían, haciendo difícil que se generalice sobre sus motivos, métodos y efectos.
Los grupos de defensa pueden dar un servicio valioso al actuarcomo un vigía imparcial en temas ambientales y llamando la atención sobre preocupaciones legítimas. Sinembargo, un reto frustrante para quienes apoyan a la maricultura es que algunas ONG’s parecen estar dispuestas a decir cualquier cosa para oponerse a la maricultura, aveces sin importarles la objetividad,la verdad o la compleja realidad de lo que la experiencia y la ciencia han mostrado sobre los variados efectos de los aún más variados tipos de actividades colectivamente conocidos como “acuicultura”.
Apoyando el efecto de la posturade las ONG’s sobre la acuicultura, se puede encontrar una gran cantidad de artículos en la prensa popular, y cada vez más en la prensa “científica”. El criticismo sobre acuicultura comenzó como piezas de opinión en los medios noticiosos o como información provista por grupos de defensa específicos. Gradualmente, este material comenzó a entrar en la literatura científica como noticias y recientemente se ha convertido en temas de revisión científica y artículos técnicos. Este enfoque es promovido por los medios porque las acusaciones sensacionalistas, la controversia y el debate polarizado atraen a las masas más que la validez científica.
El otro lado de la historia, la revisión científica objetiva y las críticas a la metodología y conclusiones de los estudios, es raramente escuchado, porque quienes apoyan a la maricultura no tienen campañas de publicidad bien organizadas y planeadas para contar su punto de vista.
Sumándose al reto está el que, aunque mucha de la oposición de las ONG’s se centra en efectos específicos de específicos tipos de acuicultura, suficiente de ella es dirigida a la acuicultura en general para influenciar de manera negativa las percepciones y políticas de todo tipo de maricultura, de todas las especies, a nivel nacional.
5. El sistema del gobiernopara el arrendamiento y regulación está estructuralmente desviado contra la maricultura. Dicho sistema consiste en los procesos mediante los cuales los préstamos y regulaciones son desarrollados por las agencias que tienen autoridad para desarrollar políticas, y cómo se hacen dichas políticas. Por muchas razones estructurales, el sistema de gobernanza de los EE.UU. es poco favorable hacia la acuicultura.
La autoridad regulatoria para la maricultura en los EE.UU. está fragmentada en diferentes ramas del gobierno (ejecutivo, legislativo y judicial), en muchos niveles (local, estatal y federal). Las agencias federales con autoridad de renta o regulación de maricultura incluyen, pero no están limitadas, al Servicio Nacional de Pesquerías Marinas, el Cuerpo de Ingenieros de la Armada,la Agencia de Protección Ambiental, el Servicio de Peces y Vida Salvaje, el Departamento de Agricultura, y la Administración de Alimentos y Medicamentos. Las agencias ambientales y de pesquerías también tienen autoridad regulatoria. Los gobiernos locales pueden ejercer una autoridad adicional, como la regulación de zonas. En la rama legislativa, el Congreso de los EE.UU. y las legislaturas locales publican leyes que afectan a la acuicultura, y muchos temas son decididos por las cortes a niveles tanto estatal como federal.
Esta gobernanza fragmentada resulta en desviaciones contra la acuicultura. La mayor parte de las agencias tienen un enfoque limitado. En lugar de considerar el mejor interés y/o preferencias de la sociedad como un todo, o balancear los costos y beneficios de la maricultura, tienen metas específicas, como proteger la calidad del agua o promover el desarrollo económico. Además, una sola agencia, a cualquier nivel, puede frenar la maricultura incluso si todas las demás están dispuestasansiosas por promoverla. Otro desvío estructural es que las agencias podrían estar desviadas internamente contra la acuicultura. Por ejemplo, las agencias de administración pesquera podrían estar influenciadas por integrantes que se opongan a la actividad, como los pescadores, o su equipo podría tener poco interés o conocimiento sobre la acuicultura, o podría oponerse activamente a ella.
Además, los presupuestos de las agencias para la regulación de la acuicultura son limitados. La maricultura de los EE.UU. puede desarrollarse sólo si las agencias son proactivas en el desarrollo de marcos regulatorios y un presupuesto limitado retrasa el desarrollo de la actividad.
Las políticas de préstamo y regulación deberían ser basadas en la ciencia y reflejar una consideración objetiva de los costos y beneficios económicos y ambientales. Sin embargo, es incierto si un procesode gobernanza objetivo y basado en la ciencia es posible. Ha habido una pérdida general de confianza en la coordinación de la autoridad como la base de las políticas públicas. No sólo los ciudadanos están menos inclinados a aceptar las decisiones de sus gobiernos locales, sino que están todavía menos dispuestos a impresionarse por el hecho de que la decisión haya sido tomada por un grupo de expertos autoacreditados, por lo que los ministros y servidores públicos no se muestran dispuestos a buscar este consejo en primera instancia. Quienes apoyan a la maricultura pueden tomar parte en todo tipo de ejercicios de planeación y cumplir con todos los requerimientos legales en la jurisdicción donde operan, pero todavía serían atacados por los activistas que retan la legitimidad del plan o regulación original.
Estrategias políticas para la maricultura en los EE.UU.
Existen cuatro estrategias generales que los maricultores pueden adoptar. Aunque su importancia relativa variará para diferentes tipos de maricultura en diferentes regiones, las cuatro serán necesarias para que la maricultura en los EE.UU. alcance su potencial económico.
1. Arreglar los problemas reales. Donde hay problemas reales asociados con la maricultura, como escapes, enfermedades o contaminación, la industria debe resolverlos. La opinión pública y la política no apoyarán a la maricultura en áreas donde hay razones para no hacerlo. Justa o injustamente, todos los segmentos de la industria deben luchar por arreglar los problemas en cualquier punto de la misma.
2. Demostrar los beneficios.No es suficiente con que la maricultura demuestre que no hace daño. Algunos grupos nunca estarán convencidos, y no hacer daño no genera un apoyo comprometido. Para lograr este apoyo, se necesita que se haga claro que la acuicultura ofrece beneficios potenciales significativos en los niveles local, estatal y nacional, incluyendo beneficios para grupos que han tendido a oponerse a ella.
3. Tener argumentos efectivos. Para superar a la oposición, los maricultores deberán buscar argumentos más efectivos que los que tienen actualmente. Necesitan comunicarse con el público, la prensa, los políticos y reguladores,y entender y contestar los argumentos y tácticas de los grupos que se oponen a la acuicultura a nivel local, estatal, nacional e internacional. Algunas estrategias útiles para lograrlo son responder a la crítica con argumentos claros y con bases sólidas, referirse a sectores específicos en lugar de reforzar el concepto errado de la acuicultura como un todo, destacar el papel de la acuicultura como desarrollador de la economía, conocer a los críticos y no culpar a otros sectores de la acuicultura para desviar las críticas legítimas, entre otros.
Sebastian Belle, Director Ejecutivo de la Asociación de Acuicultores de Maine, asegura que se necesita sentido común, trabajo arduo y mucho tiempo para ganar una licencia para operar. “Nunca obtendrás el 100% de aprobación,pero si logras que las personas de la localidad sientan que la granja es “de su vecindario”, al convertirte en parte de sus vidas, pueden cambiar su actitud. Eres tan bueno como tu última falla, así que admite tus errores y aprende de ellos. Conoce a la comunidad y tu audiencia, y habla con ellos. Lo mejor es ser bueno al escuchar a la gente. Nunca seas engañoso o evasivo. Evita jugar a la defensiva. Forma asociaciones estratégicas. Comunícate, utiliza apoyos visuales, muestra cómo luce una granja para evitar el miedo a lo desconocido. Haz tu tarea: encuentra qué se puede hacer para que la comunidad, esté cómoda con la acuicultura”, comenta.
4. Reformar la legislación. Los retos políticos de la maricultura en los EE.UU. no podrán ser superaros con buenos argumentos. También se requiere reformar las leyes de arrendamiento y regulación, para que éstas sean basadas tanto en los costos como en los beneficios de la actividad, dando cabida a los intereses y preocupaciones de los acuicultores, ambientalistas, residentes costeros y otros accionistas. Países como Noruega han tenido éxito; los partidarios de la acuicultura en los EE.UU. necesitan aprender más sobre cómo se ha logrado esto.
Conclusiones
El mejor enfoque para lidiar con los grupos defensores es esforzarse en entender de manera personal los temas relevantes, y ser proactivo al abordar los problemas y comunicar las soluciones. Una mayor conciencia sobre los temas sociales, económicos, ecológicos y políticos permitirá a aquellos involucrados en la acuicultura ser proactivos y evitar tomar una posición defensiva o reaccionaria. Lo más probable es que tanto los acuicultores como los ambientalistas compartan valores en el corazón de todos los temas, y son las acciones inapropiadas de una minoría en la acuicultura y los grupos ambientales lo que separa a los grupos de opinión.
